Categoría: Casos | Barrio, Francia, Integracion Urbana, Otras políticas europeas, POLÍTICAS INTEGRALES, Rehabilitación de edificios, Vulnerabilidad, políticas públicas
La Regeneración Urbana Integrada es, para la Unión Europea, una herramienta de posible solución para los complejos problemas de los “barrios menos favorecidos dentro del contexto global de la ciudad”[1]. Las cuestiones básicas a las que se refiere según la Declaración de Toledo (que podrían resumirse en: integración en la ciudad, integración entre las áreas tratadas y coordinación entre los agentes incluidos en el proceso, concentradas en ‘áreas desfavorecidas’), parecen, aún hoy, de cierta novedad en España, cuyas políticas de rehabilitación urbana se iniciaron a partir de la conservación del patrimonio [CASTRILLO 2014, ÁLVAREZ 1995] y se desarrollaron principalmente vinculadas al planeamiento [MATESANZ, HERNÁNDEZ 2014]. Distinto es el caso de otros países como Francia o Reino Unido, con una fuerte influencia en el desarrollo de las políticas europeas de regeneración [DE GREGORIO 2010], en los que esta “visión integral” y la relación entre las políticas de rehabilitación urbana y barrios “degradados” o “en crisis” se daba ya antes de los años noventa [JAQUIER1991].
Les Minguettes en Vénissieux (Francia). Fuente: Agustín Hernández Aja
El caso francés, con su «Politique de la Ville», resulta por su parte de especial interés, no sólo por las menciones en los últimos meses de los responsables políticos y de la prensa[2] a las «banlieues«(principal objetivo de intervención de dicha política), sino por considerarse, en parte, desde España como una referencia por la proximidad cultural, su larga tradición, los medios empleados y basarse en una fuerte política estatal de rehabilitación, que en el estado español nunca ha existido como tal.
Resulta imposible describir en unas líneas más de treinta años de políticas de rehabilitación en Francia, en los que las prioridades, los objetivos, los instrumentos, los medios y la organización institucional de la política han evolucionado significativamente [EPSTEIN 2011]. No es la intención. Simplemente apoyándonos en la extensa literatura institucional y académica, se pretende apuntar algunas cuestiones que permitan abrir una línea de debate y entender las bases de esta política a través de sus evolución [mediante una entrada dividida en dos publicaciones ‘Breves apuntes sobre la politique de la ville (I) y (II)].
Para ello, recomendamos también la aclaradora exposición de Fatiha Belmessous “La «Politique de Ville» en Francia: Una visión particular de la Cohesión Social.” realizada en el marco del seminario “Regeneración Urbana Integrada: Cohesión Social, Responsabilidad ambiental e Integración”.
La politique de la ville, algunas nociones de su evolución.
La politique de la ville n’est pas parvenue à réduire les écarts entre les quartiers prioritaires et leur environnement, cela est incontestable.
EPSTEIN, KIRSZBAUM 2006[3]
Aunque la ‘politique de la ville’ como tal, no se inició hasta finales de los ochenta, se puede considerar que sus antecedentes engloban varios programas sucesivos que se iniciaron con Habitat et Vie Social (HVS) en 1977 [BLANC 1999], y llega hasta la actualidad con la aprobación de la Ley de programación para la ciudad y la cohesión urbana.
Les Minguettes en Vénissieux (Francia). Fuente: Agustín Hernández Aja
Inicialmente se entendía como una política global local (o transversal), ya que buscaba articular en un conjunto coherente acciones de rehabilitación de la vivienda social, con la lucha contra el paro y los problemas sociales de determinados barrios [BLANC 1999]. Y su ambición principal originariamente, según Stébé, era restaurar su condición de ciudadanía y el vínculo social [STEBE 1995 en BLANC 1999]. Aunque parte de este discurso se haya mantenido y pueda considerarse que la ‘política de renovación’ es, en este momento en Francia, el principal instrumento de transformación voluntarista de los equilibrios en la ciudad [KIRSZBRAUM 2010], tal y como se apuntaba anteriormente, sus objetivos se han ido modificando con el tiempo enunciándose actualmente como prioritarias la cohesión y la mezcla social [LELÈVRIER 2014, DONZELOT 2006].
La creación de los Grands Ensembles
A principios de los años 50, Francia, al igual que otros países de Europa, sufría una importante falta de vivienda: en el periodo de entre guerras la construcción había estado paralizada y durante la Segunda Guerra Mundial, se produjo la destrucción de parte del parque existente. Esto llevó al gobierno francés a plantear la construcción de un importante número de alojamientos sociales, principalmente en alquiler, para dar solución a la situación de una gran parte de la población, con pocos recursos tras la guerra. En 1949 nacieron los HLM (Habitations à Loyer Modéré), sucesores de los antiguos HBM (Habitations Bon Marché), que, se convirtieron en el principal mecanismo del estado para luchar contra la falta de vivienda. Mayoritariamente, los HLM adoptaron forma de ‘grands ensembles’; grandes conjuntos de vivienda colectiva, bloques o torres, que siguiendo las directrices funcionalistas de la Carta de Atenas se desarrollaron en su mayoría a las afueras de las principales aglomeraciones urbanas.
Grands ensembles Velizy y Villacoublay 1964. Fuente:Institut National Audiovisuel www.ina.fr/
Diez años más tarde, y en paralelo a las operaciones de renovación, que supusieron la expulsión de un gran número de habitantes de los centros urbanos [CASTRILLO 2010], se pusieron en marcha las ZUP (Zones à urbaniser par priorité). También en forma de ‘grands ensembles’, pero con equipamientos previstos desde su origen, las ZUP aparecieron como nueva respuesta a la aún existente falta de vivienda, tratando en esta caso de remediar los inconvenientes ligados a una urbanización frecuentemente incoherente, guiada por criterios económicos [BELMESSOUS 2002].
Los inicios experimentales, de Habitat et Vie Social a la Politique de la Ville
«Rien ne se fera sans la participation active des habitants»
DUBEDOUT 1983 [4]
A principios de los años setenta, aún con una gran movilización social tras 1968 y con la aparición de los primeros incidentes, se empezó a cuestionar la situación y las condiciones de vida en estos conjuntos de viviendas. La creciente degradación del parque, la estigmatización, la huída de las clases medias hacia el acceso a la propiedad y el aumento de obreros y parados, llevaron a la rápida introducción de medidas en ellos [BELMESSOUS 2002]. Por un lado, se detuvo su construcción, a través de una circular de Olivier Guichard, Ministro de Fomento (Ministre de l’Equipement), al considerarlos “inadecuados a las aspiraciones de los habitantes, y sin una justificación económica seria”, y se incitó a “luchar contra la segregación a través de la vivienda«[LA DOCUMENTATION FRANÇAISE, 2006]. Por otro lado, se pusieron en marcha medidas para revertir esta situación. Se lanzaron ayudas para la financiación de la rehabilitación de los edificios (asilamiento térmico y sonoro, calefacción central, producción de agua caliente, ascensores ect.) y de su entorno (espacios verdes, viario, iluminación exterior, mobiliario urbano…). Además se crearon el Grupo Permanente de Coordinación ‘Habitat et Vie Sociale «HVS» (GPC-HVS), como espacio de encuentro y reflexión para estudiar medidas de mejora de las relaciones sociales en estos grandes conjuntos de viviendas, y el Comité de estudios sobre la violencia, la criminalidad y la delincuencia (CEVCD), en el ministerio de justicia [PIRONET 2006].En 1975, como resultado de los consensos alcanzados en el marco del GPC-HVS, se pusieron en marcha operaciones experimentales en tres barrios y dos años más tarde, en 1977, se amplió el número de actuaciones, llegando a unas cincuenta operaciones HVS hasta 1981. Se lanzaron además las Operaciones programadas de mejora del hábitat: (OPAH).
Sin embargo, mientras se planteaban estas operaciones, se dieron en 1979 las primeras revueltas en la periferia de Lyon, y, en los años siguientes, se multiplicaron los enfrentamientos entre los jóvenes de estos barrios y la policía. En 1981, año en el que alcanzaron gran visibilidad mediática de las revueltas, se puso en marcha la Politique de Dévelopement Social des Quartiers (DSQ), que daba continuidad al programa HVS. Al frente de esta se situó Hubert Dubedout, alcalde desde 1965 de Grenoble, donde se habían producido experiencias municipalistas y asociativas de transformación de la ciudad que tuvieron una clara influencia en las políticas de rehabilitación desarrolladas posteriormente [SORBETS 1986].
Desde el DSQ se trataba de prevenir una «deriva a la americana» en algunos barrios periféricos de las grandes ciudades desarrollando métodos innovadores de acción pública: 1) un acercamiento territorial; 2) un tratamiento global de los problemas para trascender de las divisiones sectoriales de la acción pública; 3) un desarrollo del proyecto que substituyera por un acercamiento de abajo arriba el clásico de arriba a abajo [ESTEBE 2004]. Los primeros barrios, elegidos por los alcaldes y representantes locales para su intervención en función de criterios subjetivos como su reputación, pueden ser considerados «laboratorios», ya que se trataba, ante todo, de probar en ellos un conjunto de metodologías de acción [BEHAR 1999]. En paralelo a esta política experimental, seguía creciendo la tensión en los barrios de la periferia donde se producía un importante número de crímenes racistas, a menudo impunes[5].
En 1983, el gobierno de François Mitterrand incorporó la iniciativa Banlieues 89, poniendo en marcha nuevos proyectos de renovación y mejora urbanística y arquitectónica en las periferias que buscaban ‘desenclavar’ los barrios desfavorecidos. Un año después se creó el Fondo Social Urbano y el Comité interministerial para la ciudad (CIV) y en 1985 se pusieron en marcha los CAP’S (Contratos de Acción de Prevención para la seguridad en la ciudad). En 1988, se creó un Consejo Nacional de ciudades (CNV), un Comité Interministerial de Ciudades y de Desarrollo Social Urbano (CIV) y una Delegación interministerial de la ciudad y del Desarrollo social urbano (DIV) [PIRONET 2006]. Un año después, en el marco del X Plan gubernamental, se firmaron 400 convenios DSQ (Développement Social des Quartiers) para intervenir en barrios en dificultades. En 1990 se creó el Ministerio de la ciudad (Ministère de la Ville), la Politique de la Ville pasó a estar institucionalizada.
Institucionalización de la Politique de la Ville
La Politique de la Ville n’a pas résisté à la sortie du laboratoire. (…) Les critiques portant sur la méthode de la Politique de la Ville des années quatre -vingt -dix sont proportionnelles à l’éloge rétrospectif de la méthode fondatrice des années quatre -vingt.
BEHAR 2001 [6]
El final de los ochenta y el principio de los noventa, marcados por ese proceso de institucionalización, se caracterizaron por una amplia producción legislativa que partía de la consideración de los efectos sociales y espaciales de la crisis económica persistente: renta mínima de inserción (Revenu Minimum d’Insertion-1988), ley de Derecho a la vivienda (Loi visant à la mise en œuvre du droit au logement-1990) y la ley de Orientación de la ciudad (Loi d’Orientation sur la Ville. LOV-1991) [ESTEBE 2004]. Así esta última, conocida como ‘Ley anti-guettho’ y clave en la politique de la ville, llamando a la introducción de una mayor diversidad en las ciudades, tanto a nivel de hábitat como de población, establecía explícitamente un vínculo entre la mezcla residencial y la harmonía social [BELMESSOUS 2001].
Los barrios, en esta época de principio de los noventa marcada de nuevo por las revueltas en las periferias de París y Lyon, perdieron su condición de laboratorios para convertirse en síntomas de la “nueva cuestión urbana” [DONZELOT 1991], apuntando a un cambio de enfoque. Como tales síntomas, debían ser reintegrados a la ciudad, a través de un conjunto de medidas destinadas a incrementar la presencia de los servicios públicos, a desenclavar estos territorios, a introducir una mayor mezcla social [ESTEBE 2004]. Con esta idea se pusieron en marcha los Grandes Proyectos Urbanos (GPU), programas de fuerte reestructuración en barrios con grandes dificultades, y se plantearon los primeros “Contratos de ciudad” (Contrats de ville CdV), convenios de colaboración entre el estado, las colectividades locales y sus partenariados que establecerían la base de actuación de esta política desde entonces. Se pasó con ellos en esta época del tratamiento centrado en los barrios a una gestión a la escala de toda la aglomeración urbana, y se extendió el enfoque transversal, frente a la lógica sectorial, como nuevo modelo para las políticas territoriales [EPSTEIN 2005].
Fotogramas de ‘La heine’ 1995 Mathieu Kassovitz. Fuente: La última butaca. https://laultimabutacaucm.wordpress.com/2013/12/04/toma-5-la-haine/
Desde mediados de los noventa, los barrios se instalaron en una cierta rutina social y económica: su población disminuyó, los indicadores sociales señalaban un empeoramiento continuo, la violencia urbana perdió su carácter masivo y tomó un aspecto cotidiano. El cambio de la mayoría política aceleró el proceso, no se trataba de barrios “síntoma” sino de barrios ”desfavorecidos”. Así en 1995, con la llegada a la presidencia de Jacques Chirac, se produjo un nuevo cambio de orientación, que rompía esta vez con los planteamientos anteriores y que tenía una clara inspiración liberal apelando al re-desarrollo de los barrios populares a través a la seguridad privada y al partenariado para reducir la visible «fractura social» [ESTEBE 2004].
En 1996, el primer ministro Alain Juppé anunció un pacto para recuperar la ciudad (‘Relance pour la ville’) que se materializó en la delimitación de 750 Zonas Urbanas Sensibles (Zones Urbaines Sensibles- ZUS), 38 Zonas Francas Urbanas (Zones Franches Urbaines- ZFU) favorecidas con exoneraciones fiscales y sociales y 230 Zonas de Redinamización Urbana (Zones de Redynamisation Urbaine- ZRU) [APARICIO y DI NANI 2010]. Esta delimitación introdujo un cambio en la elección de los barrios objeto de intervención de estas políticas, caracterizados hasta entonces por su gran diversidad (en 1989 por más de cuatrocientos barrios muy diferentes). Ya a principios de los noventa, el gobierno había planteado la necesidad de unos criterios “objetivos” propuestos por el Instituto Nacional de Estadística y de Estudios Económicos (INSEE-Institut national de la statistique et des études économiques), que tradujeran estos ”síntomas” a “distancias a la media” [ESTEBE 2004] que se materializaron e institucionalizaron en este periodo a través de la colaboración con la Delegación interministerial de la ciudad (sobre este tema ver Belmessous 2012).
En 1998, el mismo años que el Gobierno de Tony Blair puso en marcha el programa New Deal for Communities (NDC), se aprobó la Ley de Orientación relativa a la lucha contra las exclusiones (loi d’orientation relative à lutte contre les exclusions) a la que seguiría, dos años más tarde, la Ley de Solidaridad y Renovación Urbanas (SRU -Solidarité et Renouvellement Urbains). Se firmaron entonces los primeros contratos de ciudad para el periodo 2000-2006, y el CIV lanzó el programa gubernamental de renovación urbana y solidaridad a través de 50 Grandes Proyectos de Ciudad (Grands Projets de Ville- GPV), operaciones de renovación urbana que buscan ampliar el proyecto social y económico en el contrato de ciudad, y 30 operaciones de renovación urbana (Opérations de Renouvellement Urbain- ORU) [PIRONET 2006]. Así este programa rompiendo con todos los programas anteriores, a los que el estado no había dedicado jamás recursos suficientes, preveía la movilización de alrededor de 5 millones de euros para el periodo 2000-2006 [EPSTEIN 2005]. El triunfo de la renovación urbana ya era evidente.
*Continúa en «Breves apuntes sobre la politique de la ville en Francia (II)»
Cronologías
PIRONET (2006) Le Monde Diplomatique : http://www.monde-diplomatique.fr/mav/89/PIRONET/14098
DOCUMENTATION FRANÇAISE (2004): http://www.ladocumentationfrancaise.fr/dossiers/d000077-la-politique-de-la-ville-a-l-epreuve-des-violences-urbaines-de-2005/chronologie
Nota: Esta breve entrada se enmarca en el desarrollo de la Tesis “Políticas urbanas y vulnerabilidad. Dimensiones de la Regeneración urbana integrada en Barrios Vulnerables” y se apoya en dos estancias realizadas en Francia; en École Nationale des Travaux Publics de l’État (ENTPE) bajo la tutela de la investigadora Fatiha Belmessous gracias a una beca MIRA de la Région de Rhônes-Alpes; y en el Institut d’Urbanisme de Paris (IUP-UPEC ) bajo la tutela del profesor Laurent Coudroy de Lille,gracias a la beca del Consejo Social de la UPM.
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[1] Declaración de Toledo
[2] ¿Tiene algo que ver el diseño de las ciudades con los asesinatos de París? Pedro Bravo 3l 13/01 /2015. El Diario. Disponible en:http://www.eldiario.es/desde-mi-bici/ver-diseno-ciudades-asesinatos-Paris_6_345125493.html ; Valls alerta de que en Francia hay un “apartheid social, territorial y étnico” Ana Teruel el 20/01/20115. Disponible en:http://internacional.elpais.com/internacional/2015/01/20/actualidad/1421760687_753466.html
[3] «La ‘politique de la ville’ no ha conseguido reducir las diferencias entre los barrios prioritarios y su entorno, eso es incontestable»
[4]«Nada se hará sin la participación activa de los habitantes”
[5] http://lagendarmerit.free.fr/index.php?post/recensement-des-crimes-de-la-police
[6]«La ‘Politique de la Ville’ no resistió la salida del laboratorio. (…) Las críticas sin emebargo sonbre la metodología de la Politique de la Ville de los años noventa son proporcionales al eleogio retrospectivo de la metodología fundadora de de los años ochenta.»
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